健全垃圾房垃圾分類法治化制度體系

　　繼上海之后，北京也將進入生活垃圾全面強制分類時代。2019年12月18日，新版《北京市生活垃圾管理條例》正式發布，北京將于2020年5月1日起正式實施，《條例》將生活垃圾分為廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾和可回收物四類;個人、單位不按照規定分類投放垃圾將面臨處罰。按照國務院部署，到2020年底，全國46個重點城市都將實施生活垃圾強制分類。目前，北京、上海、深圳等超大城市先后就生活垃圾管理進行修法或立法，以法治引導加快垃圾分類推行進程。國家生態環保專家委員會委員、天津大學法學院院長孫佑海接受記者采訪時表示，當前我國垃圾分類法治化初見成效，值得肯定，但垃圾分類是一個環環相扣的完整鏈條、復雜艱巨的系統工程和分工合作的責任體系，各地自然及經濟條件差異較大，在推進中須避免盲目跟風、生搬硬套，避免轉嫁責任、依賴市場模式。

　　“垃圾治理”避免貪大求全

　　北京、上海、深圳等超大城市先后就生活垃圾管理進行修法或立法，并推行配套舉措，居民垃圾分類熱情高漲，取得有益效果。這也使得我們需要審視垃圾治理中的關鍵問題和瓶頸，您認為目前存在哪些誤區?

　　孫佑海：我國垃圾分類法治化初見成效值得肯定。但在城鎮化進程加快、城市生活垃圾激增的背景下，也存在一些關鍵問題：一是全面、協調、統一的生活垃圾分類回收法律保障體系尚未建立。從形式上看，我國針對垃圾分類、收集與運輸問題，主要適用的是《城市市容和環境衛生管理條例》《城市生活垃圾管理辦法》，散見于各位階法律法規中，無法達到規范所有垃圾分類處理的法律效果和社會效果。從內容上看，當前的法律規范較為過時，專項立法和配套法律法規的建設也顯薄弱。如現行旨在解決我國大量報廢電器電子產品對環境污染問題的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，由于規范的強度不足，遠遠不能解決當前需要面對的問題。

　　二是垃圾分類工作系統不嚴密。垃圾處理過程包括分類收集、回收、運輸、處理、再利用等環節，任何一個環節的缺失或不當都會導致整個系統的失敗。各試點城市在積極宣傳垃圾分類制度、引導公眾踐行分類工作方面有一定成績，但工作的重心均放在垃圾分類收集這一看得見的部分，而圍繞垃圾分類的內在工作系統并沒有完全建立起來。

　　三是公眾參與垃圾分類自覺程度不高。從試點城市看，大多數居民在一定程度上接受了垃圾分類這一概念和要求，但缺乏主動參與的內生動力，尚未形成良好、自覺的行為習慣，這是一項長久的事業，需要各個相關部門在教育、宣傳和引導方面下大力氣，更需要在設計相關法律制度層面作出細致規定，充分發揮法律的“教育”功能。為避免法條規定流于形式，要做到法律規范完備合理、工作系統協調統一、民眾意識自覺積極，只有這樣，方能實現垃圾分類在法治化的軌道上前行。

　　垃圾分類要避免淪為“盆景”工程

　　垃圾分類是項系統工程，需要分類、收集、運輸和處理無縫銜接。記者在采訪中了解到，一些城市社區的智能設備投放多，但投放主體復雜，而且大部分是把有經濟價值的垃圾分類當成普遍性垃圾進行分類，給居民造成誤導，融資方、設備制造商卻賺足眼球，甚至淪為資本短期牟利炒作的工具，增加了國家和社區的投入成本，造成垃圾分類的實際效果“一地雞毛”，對此，如何杜絕此類“盆景”工程?

　　孫佑海：實行垃圾分類是民眾、企業和政府在源頭分類、中間運輸及終端處理上共同參與、相互影響的過程，所以垃圾分類工作推動的核心任務是分類鏈條上不同利益相關方責任的界定與履行。分類投放是作為垃圾產生者的居民的法定責任，分類收集、分類運輸、分類處理是政府以及與政府建立相關合同關系的垃圾收運處理企業的法定責任，而源頭減量則是生產及服務類企業、居民、公共機構等應盡的社會責任。

　　目前一些地方政府在推動垃圾分類時，熱衷于采用市場化方式，取得“短平快”成效，實際上是將自己應該承擔的推動責任轉嫁給了企業。市場化無疑是促進垃圾分類的有效機制，有助于加快分類進度，降低分類成本，便于監管考核，但是合理的市場化的前提是能夠促進居民履行源頭分類投放責任，范圍應限于收集、運輸、處理環節。一旦企業跨界代替了居民的源頭分類工作，垃圾分類實質上就變成了“政府出錢，居民旁觀，企業分類，交差了事”，看似提高了效率，降低了難度，短期之內取得了亮眼的成績，實則非常不利于居民履行責任，養成習慣，也非常不利于政府強化基層社會治理和城市精細化管理，當然也不可能起到提升社會文明水平的應有作用。

　　完善循環經濟法治是治本之策

　　您提出，未來垃圾分類工作要朝著更深層次推行，關鍵是完善循環經濟法律制度，對此您有怎樣的建議?

　　孫佑海：生活垃圾分類回收處理是垃圾減量化、無害化、資源化的最終出路，是發展循環經濟的重要途徑，也是推動可持續發展戰略不可或缺的重要環節之一。要實現城市廢棄物資源化綜合再利用，就必須把循環經濟的理念充分融入城市廢棄物的資源化過程中，從而解決城市廢棄物問題，實現我國社會經濟的可持續發展。現行《循環經濟促進法》已難以滿足時代需求，而要推進垃圾分類工作提質增效，完善《循環經濟促進法》亦顯得十分必要。

　　我認為完善的路徑主要包括以下幾個方面： 一是要增強《循環經濟促進法》的“剛性”。當初,中國循環經濟立法的基本思路定位在“引導”和“促進”上,目的是為了推動循環經濟這一新的經濟發展模式的形成和發展，促進節約型社會或循環型社會的逐步建立。該法實施超過十年,其經濟理念基本樹立,“引導”的任務已經完成。因此修改《循環經濟促進法》的一個重要任務,就是努力消除該部法律的政策化傾向，增強其規范性和“硬度”,增強其法律制度的“剛性”。如強化違反循環經濟法的法律后果,包括法律責任的標準、內容、追究途徑與方式等。

　　二是加快制定《循環經濟促進法》的配套措施。如通過制定配套措施，確保該法中的各項法律制度，落地有抓手，違反有制裁，這才是法律全面落實的真實保障。

　　三是完善循環經濟法規體系。處理好《循環經濟促進法》與《清潔生產促進法》《固體廢物污染環境防治法》《節約能源法》等法律之間的關系。這些法律與《循環經濟促進法》的內容有交叉的地方,但側重點不同,均有其獨立的地位與存在價值。在單行法和專項法立法方面,應彌補法律空白,制定有關容器和包裝物、建筑材料、政府綠色采購汽車再生利用、產品和包裝物強制回收名錄及管理等方面的法律法規。尤其把握當前修訂《固體廢物污染環境防治法》的良好機遇，做好與《循環經濟促進法》的修改銜接工作，切實保障法律之間的協調運行。

　　堅持和完善生態文明法律制度

　　目前，我國正處于生態文明建設的關鍵期，攻堅期、窗口期，加快生態文明立法進程已成為共識。在您看來，應建立怎樣的生態文明法律制度，以期符合我國生態環境保護規律和經濟社會發展規律?

　　孫佑海：我國要堅持人與自然和諧共生，堅守尊重自然、順應自然、保護自然，健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系。

　　首先，要實行最嚴格的污染防治制度。要抓緊完善綠色生產和消費的法律制度，更加自覺地推動綠色循環低碳發展;要構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系;要完善污染防治區域聯動機制;要統籌陸海的生態環境治理體系;要加強農業農村環境污染防治。要健全生態環境監測，修改完善環境影響評價制度;要根據我國國情，依法逐步普遍實行垃圾分類和資源化利用制度。

　　其次，要全面建立資源高效利用制度。要推進自然資源統一確權登記法治化、規范化、標準化、信息化，要健全自然資源產權制度，落實資源有償使用制度，實行資源總量管理和全面節約制度。要健全資源節約集約循環利用政策體系。要推進能源革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。要健全海洋資源開發保護制度。要加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度，健全自然資源監管體制，確保資源高效利用制度落到實處。

　　再次，要健全生態保護和修復制度。要統籌山水林田湖草一體化保護和修復，加強森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態保護。要加強對重要生態系統的保護和永續利用，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，健全國家公園保護制度。要加強長江、黃河等大江大河生態保護和系統治理。要開展大規模國土綠化行動，加快水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理，保護生物多樣性，筑牢生態安全屏障。完善生態環境公益訴訟制度，落實生態補償和生態環境損害賠償制度，實行生態環境損害責任終身追究制。應當明確：除國家重大項目外，今后應當全面禁止圍填海。

　　最后，要嚴明生態環境保護責任制度。為此，要建立生態文明建設目標評價考核制度。強化環境保護、自然資源管控、節能減排等約束性指標管理。嚴格落實企業主體責任和政府監管責任。要開展領導干部自然資源資產離任審計。推進生態環境保護綜合行政執法，落實中央生態環境保護督察制度，確保中央的環境保護政策和國家環境法律落到實處。